廣東規(guī)劃五大都市圈：廣深領(lǐng)銜珠三角城市輻射力“出圈”

1994年，當“廣東四小虎”風頭正勁時，廣東開全國先例提出規(guī)劃珠江三角洲經(jīng)濟區(qū)城鎮(zhèn)（市）群，決定從打造“單打冠軍”向“組團冠軍”轉(zhuǎn)變。

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這一決定背后，與區(qū)域發(fā)展模式之變息息相關(guān)。以往以單打獨斗為主的城市競爭，削弱了區(qū)域和規(guī)模的優(yōu)勢，其產(chǎn)出的只有“諸侯經(jīng)濟”，在彼時大流通、大市場的世界經(jīng)濟格局中，形成規(guī)模效益才能打出響亮的“珠江牌”。

26年后，區(qū)域發(fā)展模式再次迭代，在全面推動粵港澳大灣區(qū)建設背景下，廣東對外公布《廣東省建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的若干措施》，提出科學制定廣州、深圳、珠江口西岸、汕潮揭、湛茂都市圈發(fā)展規(guī)劃，構(gòu)建協(xié)同發(fā)展機制，增強都市圈綜合承載能力和輻射帶動作用。

廣東省委黨校原副校長、教授陳鴻宇認為，廣東省提出制定五大都市圈規(guī)劃，在打破行政邊界、構(gòu)筑跨區(qū)域聯(lián)動協(xié)調(diào)機制方面邁出了關(guān)鍵性一步。

恒大研究院院長助理熊柴分析，大多數(shù)產(chǎn)業(yè)具有集聚效應，而人隨產(chǎn)業(yè)走，人口自然也會向城市群都市圈集聚。

從單打冠軍到團體冠軍

廣東的城市發(fā)展最早以盛產(chǎn)“單打冠軍”而名聲在外，中山、東莞、順德、南海無一例外。

廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院總工程師馬向明告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，中國最早在1980年就確立了“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”的城市發(fā)展方針。也確實得益于此，廣東的城市經(jīng)濟發(fā)展很快。

“彼時廣東經(jīng)濟騰飛就是抓住了‘放權(quán)’這一點，將權(quán)力下放到市縣。”馬向明回憶，為了進一步帶動區(qū)域經(jīng)濟增長，1988年新設了惠州、東莞、汕尾、河源4個地級市。

到了1994年，一輪新的改革開放大潮洶涌而來。為了改變行政分割、各自為政的城市發(fā)展模式，形成區(qū)域和規(guī)模的優(yōu)勢，廣東正式提出建立珠江三角洲經(jīng)濟區(qū)，編制珠三角城市群發(fā)展規(guī)劃。

馬向明告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，當時定下的城市發(fā)展定位是避免相互競爭與內(nèi)耗，要從“單打冠軍”變成“團體冠軍”。

恒大研究院的研究團隊在分析了十幾個主要經(jīng)濟體上百年的數(shù)據(jù)后也發(fā)現(xiàn)，小城鎮(zhèn)化模式與經(jīng)濟規(guī)律不符，絕大多數(shù)國家的人口、產(chǎn)業(yè)都在持續(xù)向城市群、都市圈集聚。

事實證明，中國2001年加入世貿(mào)組織后，隨著國內(nèi)大城市與世界的聯(lián)系進一步加強，全球化帶來的產(chǎn)業(yè)國際化分工與協(xié)作，讓城市間的連接加強，不少城市以城市群的形式抱團參與國際競爭。

這樣的例子在廣東隨處可見。廣佛肇（廣州-佛山-肇慶）三城形成強大經(jīng)濟圈，廣州服務業(yè)發(fā)達、佛山制造業(yè)強大、肇慶擁有廣闊的發(fā)展腹地，GDP規(guī)模位居世界前列。深莞惠（深圳-東莞-惠州）三城同樣競爭力強勁，深圳科技創(chuàng)新、東莞與惠州高端制造，共同構(gòu)成了全球制造業(yè)中心的核心供應鏈。

跨珠三角都市圈肩負重任

隨著城市群中的核心大都市在融入國際分工網(wǎng)絡中的作用越來越大，一個更大尺度的都市形態(tài)應運而生。

這里的尺度指的是城市調(diào)配資源的能力。馬向明告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，尺度一變，管理內(nèi)容也變了。

“隨著城市范圍擴大，以市域轄區(qū)為界的行政管理模式帶來的資源調(diào)配能力越顯捉襟見肘，亟需打破行政壁壘，促進要素自由流動?！瘪R向明認為，城市群以產(chǎn)業(yè)鏈為單位，都市圈則更多的是服務人流、物流等要素。

鑒于上述一系列變化，中國城市發(fā)展策略也隨之調(diào)整。2019年2月，發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》明確指出，要求促進中心城市與周邊城市（鎮(zhèn)）同城化發(fā)展，以培育現(xiàn)代都市圈為城市群建設突破口，并要求放開除個別超大城市外的城市落戶限制。

21世紀經(jīng)濟報道記者注意到，相比此前傳統(tǒng)意義上的廣佛肇、深莞惠、珠中江（珠海-中山-江門）都市圈劃分，此次廣東點名的都市圈，名稱與此前不同，對應著區(qū)域協(xié)同范圍與目標的升級。

廣東省在2018年印發(fā)的《人口發(fā)展規(guī)劃（2017-2030年）》中，提出增強珠三角城市群的輻射帶動作用，打造形成“廣佛肇+清遠、云浮、韶關(guān)”，“深莞惠+汕尾、河源”，“珠中江+陽江”三大都市區(qū)。

非珠三角城市納入珠三角核心區(qū)的這一模式被稱為跨珠三角都市圈。在受訪專家看來，這意味著跨珠三角都市圈將肩負起推進城鄉(xiāng)融合、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重任。

廣東區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡由來已久，粵東、粵西、粵北與珠三角之間的經(jīng)濟鴻溝一直是廣東實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展存在的一大難題。

數(shù)據(jù)顯示，2019年珠三角核心區(qū)城鎮(zhèn)化率達到了86.28%，早已媲美發(fā)達國家和地區(qū)的水平。但粵東、粵西為主的沿海經(jīng)濟帶只有53.33%，粵北生態(tài)發(fā)展區(qū)也只有50.80%，落后于全國平均水平。

跨珠三角都市圈能夠改變這一格局嗎？至少從深圳都市圈此前的嘗試來看，效果可行。

自2018年底深汕特別合作區(qū)揭牌以來，深圳不斷推動其資金、技術(shù)、項目向汕尾流動，極大地促進了深汕特別合作區(qū)的發(fā)展。2019年深汕特別合作區(qū)GDP增長23.0%，增速位列全市第一。

馬向明認為，在跨珠三角都市圈框架下，像汕尾和河源這樣的大都市圈城市，將優(yōu)先享受到中心城市的輻射，獲得更多資源對接的機會。

深圳嘗到拆圍墻甜頭

都市圈在帶動非珠三角城市經(jīng)濟快速增長的同時，也在提升珠三角核心區(qū)城市的經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。深圳便在發(fā)展“拆圍墻”式都市圈中嘗到了甜頭。

在今年全國兩會上，來自深圳的全國人大代表、騰訊公司董事會主席兼首席執(zhí)行官馬化騰，提交了一份與“都市圈”有關(guān)的建議，其中一個出發(fā)點在于解決深圳的土地短缺問題。

馬化騰提出，未來的深圳先行示范區(qū)不僅要有高樓林立的中央商業(yè)區(qū)、金融核心區(qū)，還要有集中連片的高端制造集群、設計加工區(qū)。未來，在保證不突破生態(tài)紅線的前提下擴大土地等關(guān)鍵資源供給，是深圳產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)實現(xiàn)平穩(wěn)有序轉(zhuǎn)型升級的重要一環(huán)。

在一線城市中，深圳是面積最小的一個，僅約2000平方公里。2005-2018年，深圳人口增長57%，但城市建成區(qū)面積僅增長29%，特別是2015年以來深圳人口年均增量超50萬，居全國之首。

如何擴大土地資源供給？馬化騰建議，一方面需要深圳下大力氣優(yōu)化現(xiàn)有土地資源分配方式，提升土地利用效率；另一方面需要跨區(qū)域統(tǒng)籌，打破目前的總量瓶頸。

具體而言，深圳可借鑒深汕特別合作區(qū)的“產(chǎn)業(yè)飛地”模式，推動在承接深圳制造業(yè)轉(zhuǎn)移較多的其他兄弟城市如河源復制類似合作區(qū)。在目前已經(jīng)開始運轉(zhuǎn)的“產(chǎn)業(yè)飛地”，實施先行示范區(qū)優(yōu)惠政策的定點定向落地，實現(xiàn)對制造業(yè)的“政策精準滴灌”。

盡管他并未直接提出都市圈的概念，但跨區(qū)域統(tǒng)籌的理念已經(jīng)與都市圈規(guī)劃不謀而合。

深圳無論是與莞惠還是河汕，都已經(jīng)有緊密的產(chǎn)業(yè)合作。早在幾年前，深圳市人民政府發(fā)展研究中心主任吳思康就曾提出，打造以深圳為中心的C5（City five）大都市圈，成為深莞惠（3+2）經(jīng)濟圈的升級版。

吳思康的觀點是，發(fā)展都市圈是保持產(chǎn)業(yè)鏈完整的戰(zhàn)略舉措。深圳產(chǎn)能外遷已成趨勢，如果主動將產(chǎn)能有序轉(zhuǎn)移到惠州、河源、汕尾等地，仍將處于深圳產(chǎn)業(yè)鏈條的覆蓋半徑，有利于保持產(chǎn)業(yè)鏈的完整性，也給周邊帶來產(chǎn)業(yè)發(fā)展機遇。

暨南大學教授胡剛舉例稱，受土地空間局限與成本上漲因素影響，不少深圳的制造企業(yè)將產(chǎn)能轉(zhuǎn)移到周邊的東莞、惠州，但研發(fā)與市場部門并未離開深圳?！斑@既騰出了深圳的產(chǎn)業(yè)用地空間，又強化了深圳的創(chuàng)新中心與服務中心地位，可謂一舉兩得?！?/p>

中國國際經(jīng)濟交流中心副理事長黃奇帆近日也撰文指出，超大城市有義務帶動周邊、照應周邊，不僅要考慮自己市域范圍的事情，還要考慮到整個都市圈、城市群的發(fā)展。

黃奇帆認為，一方面，要將部分資源讓渡給都市圈、城市群，以促進后者更快地發(fā)展；另一方面，城市群、都市圈發(fā)展后又會眾星拱月，促進資源的優(yōu)化配置，使超大城市實現(xiàn)更好發(fā)展。

廣東都市圈雙輪驅(qū)動策略

在陳鴻宇看來，發(fā)展都市圈最重要的兩大抓手，即產(chǎn)業(yè)與交通。

要以開放的胸懷辦產(chǎn)業(yè)。對中心城市而言，產(chǎn)業(yè)要進得來，也能出得去；對其他城市而言，同樣要“敞開大門”。而都市圈內(nèi)交通首先要實現(xiàn)一體化，特別是打通城際軌道交通以及大量的城市與城市之間的“斷頭路”。

交通與產(chǎn)業(yè)這兩大抓手，在廣州都市圈發(fā)展過程中體現(xiàn)得淋漓盡致。

中山大學城市化研究院院長李郇撰文指出，廣州、佛山是全國聯(lián)系最緊密的兩個城市，廣佛同城化是全國的標桿。這得益于廣佛在產(chǎn)業(yè)與交通上的一體化發(fā)展。

廣佛在產(chǎn)業(yè)上的聯(lián)系，可追溯到1980年代。彼時，廣州一大批“星期天工程師”騎車到佛山，極大地支撐起佛山各類鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速發(fā)展。此后，佛山更是積極承接廣州商貿(mào)服務、產(chǎn)業(yè)的外溢。

作為《廣佛高質(zhì)量發(fā)展融合試驗區(qū)發(fā)展策略規(guī)劃》項目組負責人之一，中規(guī)院深圳分院創(chuàng)新空間規(guī)劃設計研究所研究員孫婷在分析廣佛產(chǎn)業(yè)聯(lián)系時表示，兩個城市產(chǎn)業(yè)互補發(fā)展，關(guān)聯(lián)性強，廣州基礎產(chǎn)業(yè)為佛山輕型工業(yè)提供原材料，佛山輕工業(yè)又以廣州為巨大消費市場。

據(jù)一家研究機構(gòu)計算，廣州與佛山的絕對經(jīng)濟聯(lián)系量為47443.53，相當于廣州與珠三角經(jīng)濟聯(lián)系量的一半，更是佛山與珠三角其他城市經(jīng)濟聯(lián)系量的三倍。

而在交通一體化上，廣佛更是一直走在全國其他城市同城化的前沿。廣佛兩市互聯(lián)交通的覆蓋率超過70%，兩市之間建成銜接軌道1條，在建2條；已建成道路共27條，在建銜接道路6條。

中規(guī)院的數(shù)據(jù)顯示，廣佛日均總跨境出行量超過163萬人次，占廣州對外出行總量的45%，占佛山對外出行總量的63%。且廣佛之間的交互交通量占廣佛兩市總交通量的74%-81%，過境交通占比僅為9%-15%，是整個灣區(qū)交通聯(lián)系最為緊密的都市圈。

深圳對周邊城市的產(chǎn)業(yè)溢出效應同樣顯著。吳思康在接受21世紀經(jīng)濟報道記者采訪時表示，以前的深圳和周邊城市的產(chǎn)業(yè)合作主要是市場行為，今后在省政府的統(tǒng)籌下，可以從政策層面建立一些聯(lián)動機制，比如搭建產(chǎn)業(yè)合作平臺，使幾地之間的產(chǎn)業(yè)布局更有序、更均衡、更科學。

深莞惠三地曾在2018年提出在臨深區(qū)域共同打造區(qū)域協(xié)同發(fā)展試驗區(qū)的設想，試驗區(qū)內(nèi)的地區(qū)生產(chǎn)總值、稅收存量歸當?shù)厮?，增量部分由三地政府在協(xié)商基礎上按比例分成，提升中心城市輻射帶動作用。

深圳都市圈也正在謀求跨城際交通的發(fā)展。按照規(guī)劃，深圳地鐵10號線將東延至東莞鳳崗，11號線北延至東莞長安，14號線東延至惠州惠陽，22號線北延至東莞塘廈。深圳還嘗試聯(lián)合周邊城市共同編制都市圈軌道交通規(guī)劃。

汕湛省域副中心仍待加強

研究了多年都市圈的馬向明發(fā)現(xiàn)，珠三角的廣佛都市圈和深莞惠都市圈，作為核心城市的廣州和深圳，都比相鄰的城市在等級上高一級。更高的行政級別，讓核心城市在國家公共資源的聚集上，如交通、公共服務設施的配置方面享有優(yōu)先權(quán)，從而創(chuàng)造向中心集聚的吸引力。

廣東規(guī)劃的五大都市圈中，珠江西岸都市圈的珠海、中山、江門，汕潮揭都市圈的汕頭、潮州、揭陽，湛茂都市圈的湛江、茂名，這些城市間的公共資源的集聚能力并無太大差異。

在馬向明看來，行政等級沒有差異的城市間，資源分配上往往會采取平衡的政策，在均衡化的發(fā)展模式下，將難以形成都市圈的城市組織結(jié)構(gòu)。

當然，行政資源的分配只是都市圈發(fā)展的一個方面，更為重要的是產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和帶動，從而使得周邊城市產(chǎn)生深層的內(nèi)在聯(lián)系，資源要素加速流動，而這就需要發(fā)展到一定階段的中心城市發(fā)揮帶動與輻射作用。

廣東省體制改革研究會執(zhí)行會長彭澎在接受媒體采訪時表示，要打造汕潮揭、湛茂都市圈，首先要加快汕頭和湛江兩個省域副中心城市的建設。

目前，汕頭和湛江這兩個省域副中心相比周邊地區(qū)的城市優(yōu)勢不夠，區(qū)域首位度不夠，引領(lǐng)帶動能力仍不足，要增強這兩大副中心城市吸引人才、資金尤其是大公司集聚的力度。

針對如何加快省域副中心城市建設，全國人大代表、湛江市市長姜建軍在全國兩會期間表示，湛江將聚焦交通、產(chǎn)業(yè)、改革開放、城市能級等重點，扛起全面建設省域副中心城市的歷史重任。

在都市圈時代，跨珠三角都市圈涉及眾多發(fā)展程度不一的城市，如何破局？

陳鴻宇認為，對于都市圈來說關(guān)鍵在于打破行政邊界，首先是政府轉(zhuǎn)變職能，不再唯GDP論，而是考慮高質(zhì)量發(fā)展、長遠發(fā)展，不再以行政邊界去割裂市場邊界，清理強化行政邊界的、滯后于時代的規(guī)章，甚至法律。

在這方面，東莞正做出表率。

全國人大代表、東莞市委書記梁維東在接受21世紀經(jīng)濟報道記者采訪時表示，東莞作為深圳都市圈的組成部分，正深度參與都市圈規(guī)劃編制。接下來，東莞將主動對接深圳都市圈建設，打造深莞“深度融合、一體聯(lián)動”發(fā)展格局，推動東莞各類規(guī)劃與都市圈規(guī)劃的全面對接融合。

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城市規(guī)劃編制研究中心是個什么樣的部門？這個部門是怎么運作的？

城市規(guī)劃編制研究中心是當?shù)爻鞘幸?guī)劃行政主管部門（規(guī)劃局）下屬的事業(yè)單位順德城鄉(xiāng)規(guī)劃編制研究中心，作為規(guī)劃局的技術(shù)支撐部門順德城鄉(xiāng)規(guī)劃編制研究中心，開展城市規(guī)劃的綜合技術(shù)研究，輔助行政決策，作為規(guī)劃編制、規(guī)劃研究和政府決策的連接體。和規(guī)劃設計院不同之處是，一般不承擔具體的市場性規(guī)劃編制項目。

城鄉(xiāng)規(guī)劃這個行業(yè)就業(yè)前景如何？

較為樂觀，具體如下：

一個城市能否規(guī)劃得當，關(guān)系著城市的發(fā)展與穩(wěn)定布局。看著很多城市出現(xiàn)“千城一面”的悲劇，這就凸顯了城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要性。

單從就業(yè)率上來看，可以說找工作是一年比一年簡單了。師兄師姐們在畢業(yè)后找的工作以設計為主，畢竟“規(guī)劃”離不開“設計”。設計規(guī)劃的工作主要是在規(guī)劃設計院、設計公司、房地產(chǎn)行業(yè)或規(guī)劃局。

與專業(yè)稍偏一些的工作則是在建筑、土木行業(yè)。剛?cè)肼毜男匠觌m然不高，但工資漲幅還是蠻大的，積累經(jīng)驗、升職加薪后年薪達到20W+的大有人在。

而那些抱怨工作不好找的人，或許是只盯著那些起薪高的、地點又在大城市的工作。放開眼界，小城市或起薪低未必沒有好前途。

另外說一下城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)就業(yè)方向：

對口方向一：規(guī)劃編制部門

規(guī)劃設計院是很多師兄師姐選擇工作的主要方向。不管名字是規(guī)劃設計院，還是規(guī)劃設計研究院，這類單位都是屬于編制部門。

主要職責是編制經(jīng)法定程序批準后可以操作的城市規(guī)劃成果，因此主要角色是專業(yè)技術(shù)人員和專家。規(guī)劃設計院不僅要實施國家和政府的政策，而且成果將通過程序轉(zhuǎn)化為政府的政策或作為政府管理的依據(jù)。

作為規(guī)劃設計院的城市規(guī)劃師不是規(guī)劃的決策者，而是為規(guī)劃局提供咨詢和參謀。因此專業(yè)的技術(shù)要求是必須的，還要強調(diào)專業(yè)技術(shù)的合理性和科學性，才能使最終決策具有科學性。

對口方向二：私人機構(gòu)

私人機構(gòu)，主要是指類似于房地產(chǎn)開發(fā)、投資等企業(yè)。相比規(guī)劃設計院，他們做的城市規(guī)劃工作更追求利潤。

在私人機構(gòu)，他們運用自己的專業(yè)技術(shù)與政府部門、規(guī)劃設計院或咨詢機構(gòu)的城市規(guī)劃師進行溝通和交流，擔當起公共和個人關(guān)系的橋梁。在兼顧公共利益的前提下，從自己企業(yè)的角度出發(fā)，最大程度的維護企業(yè)的利益。比如在新建住宅小區(qū)附近，既要發(fā)展商業(yè)、也要大面積綠化，建設公園、廣場等基礎設施。